大講堂 | 我國城市地下停車場發展現狀及修建技術(上)

一、前言

隨著我國經濟的快速發展，人民生活水平日漸提高，私人小汽車數量日益增加，人們在享受小汽車帶來便利的同時，還必須面對小汽車給百姓生活帶來的交通擁堵、停車難、環境污染等社會問題。目前一、二線城市的機動車保有量持續增長，停車需求正不斷膨脹和集中釋放，而各大城市停車場等基礎設施建設總是滯后于汽車的發展，停車管理水平跟不上需求，“停車難、亂停車”現象不斷加劇，嚴重影響了城市環境與交通秩序。解決城市停車難特別是有效緩解城市中心區域的停車難已成為迫在眉睫的問題。

地下停車場能夠充分利用地下空間，是一種解決目前停車難問題的切實可行的方案，亦是趨勢所在。但由于停車取車麻煩、收取費用較高、動靜交通結合不夠等原因，在局部地區及特殊時段就出現了許多地下停車場停不滿的現象。地下停車場在國內推廣，還有許多關鍵性問題需要解決。因此，本文旨通過對地下停車場建設的必要性和緊迫性、地下機械式停車場的規劃與設計、運營和投融資等內容進行研究，為我國解決城市交通擁堵和城市地下停車場的綜合規劃與建設提供參考。

二、地下停車場建設的必要性與緊迫性

（一）國內城市停車現狀及存在問題

通過對我國城市停車系統的調研和分析，可以發現停車問題主要集中在以下五點。

1、停車位缺口較大，供需矛盾突出

隨著我國社會經濟的不斷發展，汽車保有量飛速增長，如圖1所示，截至2017年3月底，我國汽車保有量己達2億輛，全國有49個城市汽車保有量超過100萬輛，19個城市的汽車保有量超過200萬輛，其中北京、成都、重慶、上海、蘇州、深圳6個城市登記備案的汽車數已突破300萬輛，部分城市汽車保有量年平均增速超20%。

近年來，停車設施供給數量一直保持穩步增長，但是與停車需求的快速膨脹相比，仍然存在停車位總量不足，停車供需矛盾突出的問題。以北京為例（見圖2），截至2017 年3 月，北京市汽車保有量已經達到了554 萬輛，而北京全市備案停車位為196.14 萬個，約為汽車保有量的1/3。根據國內外城市經驗標準，城市中每輛汽車應配備1.2~1.3個停車位，按汽車與停車位1∶1 保守估計，北京市備案停車位缺口達358萬個。國家發展和改革委員會公布的數據顯示，目前我國大城市小汽車與停車位的平均比例約為1∶0.8，中小城市約為1∶0.5，以此為標準，我國大多數城市的停車位缺口很大，由此可見地下停車場的建設刻不容緩。

2、停車位組成不合理，配建停車設施嚴重不足

在交通工程中停車場可分為三類：配建停車場、路外停車場和路邊停車場。合理的停車結構是三者之比約為6∶2∶2，而國內許多城市三者之比約為1∶5∶4，理論上起主導作用的配建停車場只起到補充作用。

3、路內停車現象嚴重

據調查和統計，國內許多城市普遍存在路內停車比重偏大現象。路內停車占用了大量人行道、非機動車道，嚴重影響道路通行能力，容易導致行人、自行車與機動車搶道，交通秩序混亂，交通事故多發的局面。

4、現有停車場規劃及設計不合理

由于公共停車設施的空間布局與需求不均衡、停車設施分布不均勻、停車需求預測不準確以及規劃布局不合理等原因，雖然我國停車位十分緊張，但部分停車場仍然存在使用率低、經營狀況較差等問題。此外規劃設計的停車場形式單一，絕大多數為地面停車場，空間利用率高、使用效率高的機械式停車場使用較少。

5、居民守法意識不強、違法治理不足

居民守法意識不強導致的違法停車也是引起停車難的原因之一。由于停車資源的不足，很多人直接在路邊隨意停車，不僅影響交通還對城市的環境造成負面影響。另一方面，我國路內違法停車的成本極低，一定程度上縱容和加劇了停車難的現象。

（二）停車政策發展分析

針對停車難問題，從國家到地方各個層級都推出了相應的停車場相關政策，著力于引導和協調資金、規劃、施工等各方面工作，促進停車場發展。

2015年國家發展與改革委員會、財政部、國土資源部等七部委聯合下發《關于加強城市停車設施建設的指導意見》（以下簡稱意見），要求充分調動社會資本積極性，加快推進停車設施建設，有效緩解停車供給不足?！冻鞘械叵驴臻g開發利用“十三五”規劃》也提出了地下停車場發展建設的要求。目前，全國共有18個城市出臺了31條與停車場建設相關的法規，主要包括以下五大方面內容：土地劃撥、出讓；商業配套可達50%；稅費減免，免征房產稅或土地使用稅；獎勵補貼，市、區兩級分擔；收費市場調節價。

雖然全國各大城市幾乎都出臺了鼓勵公共停車場建設、引導民間資金投資停車場、停車場建設管理條例等地方性法規政策，然而地下停車場在國內推廣效果卻不顯著，主要原因如下：

①雖然各地政策頻出，但政策支持還停留在文本階段，沒有具體落實；

②雖然已經提供了停車場建設的利好條件，但是支持力度還是不夠，使得建設地下停車場成本過高，收益預期無法吸引民間資本；

③各地停車場政策法規復雜交錯，在實際工程建設過程中會出現多頭管理、重復審核等問題，影響停車場建設效率和積極性。因此，地下停車場在國內推廣，還有許多關鍵性問題需要解決。

三、國外停車場發展現狀

為解決無規則的路面停車現象，提高道路通行能力，改善交通不暢狀況，維持和促進城市的功能，世界各國相繼采取了多種政策、措施來改進停車場建設和管理，目前已形成了較為完善的停車場法規體系和相對獨立的管理體系。

（一）日本停車場的發展現狀

由于日本人口密集、車輛較多、道路條件較差，其從20 世紀50 年代開始通過政策引導、法制管理、技術創新等手段促進停車場建設與停車管理，其主要措施包括以下三點。

1、制定促進停車場建設的相關優惠政策

①明確停車場建設的主體是民間機構，對私營及半民營停車場建設給予一定的財政補助，鼓勵民間資金投向停車場的建設；

②通過公路開發資金、銀行特別利率融資、日本電信電話公司（NTT）股票銷售收入等手段對民建停車場建設提供低息貸款；

③對停車場建設的相關稅收如建設稅、企業所得稅等實行不同的減免規定。

2、健全的法律規范了停車場建設與管理秩序

如表1所示，日本停車建設相關的法規較完善，具有全面細致的特點，基本涵蓋了停車場建設與停車管理的全部內容，同時其出臺時間較早并適時進行修訂，使日本停車場建設與管理的規范性和有序性得到有力保障。

3、因地制宜發展地下停車場建設技術

①主張推廣立體機械車庫。日本是最早應用機械式車庫的國家之一，其在20世紀60年代初就開發并使用可最大限度地利用空間的機械式停車設備，截至2014年，日本機械停車位共計296萬個；

②積極倡導“小而分散”的原則，鼓勵經營者合理利用空間建設小規模停車場，部分停車場只有兩三個車位，主打靈活便捷；

③提供完善的停車場指南和停車誘導系統，減少不必要的探路行駕和路面停車，提高已有停車場的使用效率。

（二）歐美停車場的發展現狀

隨著汽車交通量的增加，停車以及相關問題日益嚴重，歐美許多國家也采取了多種多樣的停車政策來改善停車問題，這些政策、措施甚至涉及城市規劃以及城市交通結構合理化。其典型經驗如下。

1、增加停車場容量，減小供需矛盾

停車場建設初期，歐洲城市主要通過在街道放置臨時停車板的方式為短時間停車創造條件，但后來發現該法會降低道路通暢性，各國相繼取消該措施。停車場建設中后期，各大城市主要通過建設立體化、機械化的停車場來適應停車需求的發展。

2、完善法規，明確停車場建設者義務

美國部分城市通過實行利益課稅制度，要求新建停車場服務范圍內的企業、不動產的所有者負擔一部分停車場建設費用，以此促進地區內的停車場建設。

3、加強對各種停車場的管理

英國擁有世界上最復雜的停車管理體系，也是世界上停車管理最成功的國家之一。英國賦予停車管理機構GLC（Greater London Council）具有強制性權利，在交通量不斷增加的城市中心部，通過管制停車場達到抑制汽車交通量，促進使用公共交通方式的目的。主要做法包括：

①對不同區域設置不同停車時限，通過采取時間累進制費率政策（對長時間停車者征收比短時間停車更高的費用）及嚴格執法來保證車位網絡的高效運轉；

②通過設置配建停車場規模的上限、動員私有停車場的所有者將其停車場向公共開放、對于現有的私用停車場課稅以促使其轉向公共停車場等手段加強對非公共停車場的管理。

4、利用停車政策促進城市交通結構調整

到了機動化中期，城市中心區停車設施的發展已從大興土木的建設階段轉入強化管理的完善階段，停車場作為交通系統的子系統，不僅是一個靜態交通供應問題，更是一個“以靜治動”的重要手段，停車政策逐漸被作為整個城市規劃、交通政策的一部分加以利用，促進城市交通結構的調整。主要做法如下：

①通過有償使用限制路上停車，提高道路通行能力；

②通過步行街實現人車分離，實施邊緣地帶停車，控制城市中心車流量；

③通過建設停車換乘（P&R）停車場，利用換乘方式促進機動車交通需求向大量運輸的公共交通方式轉移，調整城市交通結構。

（三）新加坡停車場的發展現狀

新加坡是一個高度發達的國家，國土面積小，人口密度高，但是卻沒有嚴重的停車問題，其解決停車問題主要是從供需兩方面入手。

1、供給方面

①在城市密集地段，利用先進智能的停車網絡，發展立體化停車系統，確保公共停車場容量滿足需求；

②停車位實行“只租不售”政策，公共住宅樓、私人公寓樓和商業服務區內都不設置單個固定的租車位，停車實行“先來先停，有空可?！钡淖龇?，提高停車位的利用效率。

2、需求方面

新加坡政府不鼓勵百姓買車，每年高達數萬元的養路費用使百姓買得起車但用不起車，因此有車族是少之又少，從源頭上控制停車需求。

四、城市地下停車場建設管理模式

（一）投融資模式

地下停車場數量巨大，所需建設資金也較大，建設停車場時，應結合城市停車場建設的自身特點，按照建設多元化，管理屬地化和統籌、一體、集約的思路，不同的停車場建設項目應采取不同的模式。目前國內外城市修建地下停車場主要有政府直接投資、政府與民間共同投資和政府管制下的民間投資三種模式。由政府與民間共同投資或民資獨資建設的停車場的主要融資模式有建設—運營—移交（BOT）、建設—移交（BT）、移交—運營—移交（TOT）、移交—建設—移交（TBT）、政府和社會資本合作（PPP）模式等幾種。

一般來說PPP 模式適用于建設公益性停車設施，可以按照公私合作模式，吸引社會投資人參與，特許經營期一般不超過30 年，內部收益率一般不超過8 %，若實際收益低于目標收益時由政府提供支持。其他經營性停車場建設，則可以采取市場化方式建設，鼓勵通過BOT、BT 等方式通過公私合作進行投資、建設和經營停車設施。停車場PPP 項目的運作流程可參考瀘州市第二批城市停車場PPP項目，如圖3 所示，在通過采購方式確定社會資本方后，由設立的項目公司完成各停車場項目的前期審批手續、勘察設計、工程建設等工作，項目建設完成并驗收合格后，由項目公司按照相關規定對停車場進行收費運營管理，并負責停車場的衛生清潔、檢修、主要構件結構的保養維護，在30 年項目特許經營期滿后，項目公司應無償將項目資產移交給項目實施機構，項目公司清資核產后注銷，項目合作終止。

（二）建設用地獲取方式

在地下停車場建設的過程中，取得建設用地是關鍵問題之一。一般要考慮以下幾種情況：

①新建項目配套建設地下停車場，其土地及產權按照新建項目的主體性質劃分，采用出讓形式的，不額外收取土地出讓金；

②已建項目擴建地下停車場，按照已建項目性質確定，主體是劃撥方式的則地下停車場用地也按照劃撥方式獲取；

③政府主導新建公共停車場，由地方政府協調國土部門購地，財政撥款，地方國有投資公司投資。采用公私合營PPP 模式新建的停車設施，可按照“政府出地、市場出資”的公私合作模式，吸引社會投資人參與；

④其他地下停車建設用地，一般采用招標、拍賣、掛牌等方式供地。

（三）運營管理

在停車場管理方面，建議發展智能地下機械停車場，通過建設部署統一停車位編碼及車輛地磁感應裝置、車載智能終端、北斗高精度地基增強定位技術、無線智能停車收費管理終端、智慧停車系統、自動識別車牌、面向用戶的手機APP 應用等高新技術的應用，匯集停車場（位）的基本信息、管理信息、運營信息，借助互聯網、物聯網、大數據等信息化、網絡化技術手段，建立一個智能停車管理服務平臺，實現城市級停車場互聯互通和車輛統一管理、智能監督管控、電子支付以及涉車數據共享等。在“互聯網+”盛行的情況下，推動停車場智能化和信息化管理是用互聯網的思維對傳統停車行業進行管理升級乃至盈利模式的變革，可以有效提高停車資源的使用效率，緩解城市停車難問題。

在停車管理上，建議推行限時停車制度，通過停車計時收費、增加違章停車處罰力度、限制路邊停車等手段，使部分車主改乘公共交通工具，以減少機動車對停車場的需求。在交通流量大的路段嚴禁停車，對大城市來說是非常必要的。與國外管理法規的實施相比，在處罰的嚴格程度和條款的細化公正方面，我國還有著不小的差距，在此建議政府盡快將停車問題納入立法管理軌道，保障停車資源的合理使用。

未完待續！

本文源自：《中國工程科學》，作者為：北京交通大學土木建筑工程學院譚忠盛教授